國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規范財務(wù)審計秩序促進(jìn)注冊會(huì )計師行業(yè)健康發(fā)展的意見(jiàn)

國辦發(fā)〔2021〕30號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

改革開(kāi)放以來(lái)，我國注冊會(huì )計師行業(yè)規模不斷擴大，服務(wù)范圍不斷拓展，行業(yè)發(fā)展總體向好，在維護資本市場(chǎng)秩序和社會(huì )公眾利益、提升會(huì )計信息質(zhì)量和經(jīng)濟效率等方面發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也存在會(huì )計師事務(wù)所“看門(mén)人”職責履行不到位、行業(yè)監管和執法力度不足等問(wèn)題，企業(yè)財務(wù)會(huì )計信息失真、上市公司財務(wù)造假等現象時(shí)有發(fā)生。為深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于嚴肅財經(jīng)紀律的決策部署，切實(shí)加強會(huì )計師事務(wù)所監管，遏制財務(wù)造假，有效發(fā)揮注冊會(huì )計師審計鑒證作用，經(jīng)國務(wù)院同意，現就進(jìn)一步規范財務(wù)審計秩序、促進(jìn)注冊會(huì )計師行業(yè)健康發(fā)展提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，切實(shí)增強“四個(gè)意識”、堅定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護”，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，嚴肅財經(jīng)紀律，以全面提升注冊會(huì )計師行業(yè)服務(wù)國家建設能力為目標，統籌發(fā)展和安全，緊抓質(zhì)量提升主線(xiàn)，守住誠信操守底線(xiàn)，筑牢法律法規紅線(xiàn)。堅持監管與服務(wù)并重、治標與治本結合，樹(shù)立系統觀(guān)念，做好統籌謀劃，努力構建部門(mén)協(xié)同、多方聯(lián)動(dòng)、社會(huì )參與的監管工作格局，有效解決突出問(wèn)題，切實(shí)加強行政監管，逐步完善行業(yè)治理，顯著(zhù)優(yōu)化執業(yè)環(huán)境，持續提升審計質(zhì)量，為維護社會(huì )公平正義、規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序、保障國家經(jīng)濟安全提供有力支撐。

（二）工作原則。

——誠信為本，質(zhì)量為先。將誠信建設作為行業(yè)發(fā)展的生命線(xiàn)，始終堅持質(zhì)量至上的發(fā)展導向，持續提升注冊會(huì )計師執業(yè)能力、獨立性、道德水平和行業(yè)公信力。

——從嚴監管，從嚴執法。堅持問(wèn)題導向，堅決糾正違反職業(yè)規范和道德規范的重大問(wèn)題，嚴厲打擊會(huì )計審計違法違規行為，發(fā)現一起、查處一起，做到“零容忍”，曝光典型案例，樹(shù)行業(yè)正氣。

——歸位盡責，協(xié)同發(fā)力。加強監管部門(mén)之間、政府部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì )之間的溝通協(xié)作，進(jìn)一步厘清職責邊界，落實(shí)監管責任，加強統籌協(xié)調，完善工作機制，強化信息共享，形成監管合力。

——綜合施策，多措并舉。加強注冊會(huì )計師行業(yè)監管的系統性、協(xié)同性，綜合運用行政監管、市場(chǎng)約束、行業(yè)自律、社會(huì )監督等多種方式手段，優(yōu)化執業(yè)環(huán)境，凈化行業(yè)風(fēng)氣，督促會(huì )計師事務(wù)所提升內部管理水平，提高行業(yè)監管效能。

——著(zhù)眼長(cháng)遠，常抓不懈。立足當前，強化法律法規和職業(yè)道德要求，狠抓審計職業(yè)規范，集中解決突出問(wèn)題；著(zhù)眼長(cháng)遠，與時(shí)俱進(jìn)完善相關(guān)基礎制度規范，形成長(cháng)效機制，全面提升行業(yè)監管能力和治理水平。

二、依法整治財務(wù)審計秩序

（三）依法加強從事證券業(yè)務(wù)的會(huì )計師事務(wù)所監管。行業(yè)主管部門(mén)嚴格履行職責，充實(shí)財會(huì )監督檢查力量，推動(dòng)形成專(zhuān)業(yè)化執法檢查機制，對從事證券業(yè)務(wù)的會(huì )計師事務(wù)所開(kāi)展有效日常監管。出臺會(huì )計師事務(wù)所監督檢查辦法，突出檢查重點(diǎn)，提高檢查頻次，嚴格處理處罰，建立自查自糾報告機制，強化會(huì )計師事務(wù)所責任。完善相關(guān)部門(mén)對從事證券業(yè)務(wù)的會(huì )計師事務(wù)所監管的協(xié)作機制，加強統籌協(xié)調，形成監管合力，對會(huì )計師事務(wù)所和上市公司從嚴監管，依法追究財務(wù)造假的審計責任、會(huì )計責任。加強財會(huì )監督大數據分析，對財務(wù)造假進(jìn)行精準打擊。

（四）嚴肅查處違法違規行為并曝光典型案例。上下聯(lián)動(dòng)、依法整治各類(lèi)違法違規行為，特別是針對當前行業(yè)內較為突出的會(huì )計師事務(wù)所無(wú)證經(jīng)營(yíng)、注冊會(huì )計師掛名執業(yè)、網(wǎng)絡(luò )售賣(mài)審計報告、超出勝任能力執業(yè)、泄露傳播涉密敏感信息等，堅決糾正會(huì )計師事務(wù)所串通舞弊、喪失獨立性等違反職業(yè)規范和道德規范的重大問(wèn)題。梳理一批財務(wù)會(huì )計領(lǐng)域違法違規典型案件，形成各部門(mén)共同行動(dòng)清單，區分不同情況依法依規嚴肅處理，堅決做到“零容忍”，對影響惡劣的重大案件從嚴從重處罰，對違法違規者形成有效震懾。加大典型案例曝光力度，對全社會(huì )、全行業(yè)形成警示。

（五）加快推進(jìn)注冊會(huì )計師行業(yè)法律和基礎制度建設。制定注冊會(huì )計師行業(yè)基礎性制度清單，及時(shí)跟進(jìn)健全相關(guān)制度規定，建立健全制度化、常態(tài)化的長(cháng)效機制。推動(dòng)加快修訂注冊會(huì )計師法，進(jìn)一步完善行政強制措施、豐富監管工具、細化處罰標準、加大處罰力度。合理區分財務(wù)造假的企業(yè)會(huì )計責任和會(huì )計師事務(wù)所審計責任，明確其他單位向注冊會(huì )計師出具不實(shí)證明的法律責任。完善會(huì )計師事務(wù)所組織形式相關(guān)規定，明確公眾利益實(shí)體審計要求。按照過(guò)罰相當原則依法處理涉會(huì )計師事務(wù)所責任案件，研究完善會(huì )計師事務(wù)所和注冊會(huì )計師法律責任相關(guān)司法解釋?zhuān)M(jìn)一步明確特殊普通合伙會(huì )計師事務(wù)所的民事責任承擔方式。完善維護信息安全要求，明確境外機構和人員入境執業(yè)等相關(guān)監管規定?？茖W(xué)合理確定會(huì )計師事務(wù)所從事上市公司等特定實(shí)體審計業(yè)務(wù)的具體要求，統一公開(kāi)相關(guān)標準。結合實(shí)際優(yōu)化會(huì )計師事務(wù)所和注冊會(huì )計師審計輪換機制。

（六）建立健全監管合作機制。建立跨部門(mén)合作機制，實(shí)現財會(huì )監督與其他方面監督有機貫通、協(xié)同發(fā)力。建立注冊會(huì )計師行業(yè)年度工作會(huì )議和日常聯(lián)席會(huì )議機制，整合力量、凝聚共識，切實(shí)形成監管合力，及時(shí)研究解決制約行業(yè)發(fā)展的突出問(wèn)題，不斷提升行業(yè)監管水平。針對財務(wù)會(huì )計領(lǐng)域跨區域、跨行業(yè)的突出問(wèn)題，加強中央與地方之間、部門(mén)之間監管協(xié)調。依法依規開(kāi)展跨境會(huì )計審計監管合作，維護國家經(jīng)濟信息安全和企業(yè)合法權益，增強國際公信力和影響力。

三、強化行業(yè)日常管理

（七）強化國家統一的會(huì )計制度貫徹實(shí)施。完善企業(yè)會(huì )計準則體系，修訂相關(guān)指南、案例等，加強培訓和實(shí)務(wù)指導，及時(shí)解決貫徹實(shí)施中存在的突出問(wèn)題。制定推廣會(huì )計數據標準，開(kāi)展企業(yè)會(huì )計報表電子報送試點(diǎn)，推動(dòng)部門(mén)間會(huì )計數據共享。推動(dòng)加快修訂會(huì )計法，進(jìn)一步明確會(huì )計核算、內部控制、信息化建設等要求，豐富監管手段，大幅提高處罰標準，加大財務(wù)造假法律責任追究力度，推進(jìn)會(huì )計誠信體系建設，全面提升企業(yè)會(huì )計信息質(zhì)量。

（八）加強行業(yè)日常監管和信用管理。加強信息化建設，構建注冊會(huì )計師行業(yè)統一監管信息平臺，通過(guò)業(yè)務(wù)報備、電子證照和簽章等手段加強日常監測，提升監管效率和水平。探索建立審計報告數據單一來(lái)源制度，推動(dòng)實(shí)現全國范圍“一碼通”，從源頭治理虛假審計報告問(wèn)題。出臺注冊會(huì )計師行業(yè)嚴重失信主體名單管理辦法，依法依規共享和公開(kāi)相關(guān)信息并實(shí)施聯(lián)合懲戒。暢通投訴舉報渠道，建立統一的行業(yè)舉報受理平臺，完善投訴舉報辦理機制，做到“接訴必應、限時(shí)核查，查實(shí)必處、處則從嚴”。

（九）完善審計準則體系和職業(yè)道德規范體系。立足我國注冊會(huì )計師執業(yè)實(shí)踐，結合準則國際趨同等需要，及時(shí)修訂完善審計準則體系并推動(dòng)落地實(shí)施。加強職業(yè)道德守則宣傳、培訓和實(shí)施指導，針對職業(yè)規范和道德規范執行的薄弱環(huán)節，指導會(huì )計師事務(wù)所改進(jìn)審計程序，增強審計獨立性，提高應對財務(wù)舞弊的執業(yè)能力。

四、優(yōu)化執業(yè)環(huán)境和能力

（十）引導會(huì )計師事務(wù)所強化內部管理。加強會(huì )計師事務(wù)所一體化管理，出臺一體化管理辦法，建立可衡量、可比較的指標體系，引導會(huì )計師事務(wù)所在人員調配、財務(wù)安排、業(yè)務(wù)承接、技術(shù)標準和信息化建設方面實(shí)行統一管理，建立健全公開(kāi)、透明、規范的一體化管理檢查評估程序。進(jìn)一步完善會(huì )計師事務(wù)所綜合排名機制，將一體化管理檢查評估結果作為排名的重要依據，引導會(huì )計師事務(wù)所對標對表加強內部管理。結合大、中、小型會(huì )計師事務(wù)所特點(diǎn)，每年從一體化管理、信息化管理、“專(zhuān)精特”發(fā)展等方面樹(shù)立典型示范，推廣先進(jìn)經(jīng)驗。著(zhù)力培育一批國內領(lǐng)先、國際上有影響力的會(huì )計師事務(wù)所，助力更多自主品牌會(huì )計師事務(wù)所走向世界。

（十一）推進(jìn)以質(zhì)量為導向的會(huì )計師事務(wù)所選聘機制建設。加強對企業(yè)內部審計工作的指導和監督，調動(dòng)內部審計和社會(huì )審計力量，增強審計監管合力。完善國有企業(yè)、上市公司選聘會(huì )計師事務(wù)所有關(guān)規定，壓實(shí)企業(yè)審計委員會(huì )責任，科學(xué)設置選聘會(huì )計師事務(wù)所指標權重，提高質(zhì)量因素權重，降低價(jià)格因素權重，完善報價(jià)因素評價(jià)方式，引導形成以質(zhì)量為導向的選聘機制，從源頭有效遏制惡性競爭。加強對選聘相關(guān)規定執行情況的監督，對違反規定的企業(yè)和壓價(jià)競爭的會(huì )計師事務(wù)所嚴肅追責并公告。

（十二）提升會(huì )計師事務(wù)所審計風(fēng)險承擔能力。完善職業(yè)責任保險制度，修訂《會(huì )計師事務(wù)所職業(yè)責任保險暫行辦法》，根據資本市場(chǎng)發(fā)展和證券業(yè)務(wù)現狀，充分考慮會(huì )計師事務(wù)所客戶(hù)群體、風(fēng)險狀況等客觀(guān)差異，完善保險金額等相關(guān)要求。加強職業(yè)責任保險和職業(yè)風(fēng)險基金計提情況監督，規范職業(yè)風(fēng)險基金管理和使用，督促會(huì )計師事務(wù)所提升風(fēng)險防范能力。探索實(shí)行行業(yè)集中投保。

（十三）加強注冊會(huì )計師專(zhuān)業(yè)培訓教育。創(chuàng )新繼續教育方式，圍繞專(zhuān)業(yè)勝任能力、職業(yè)技能、職業(yè)價(jià)值、職業(yè)道德等重點(diǎn)，豐富完善教育內容。充分利用信息技術(shù)手段，上線(xiàn)繼續教育相關(guān)應用，切實(shí)提高培訓效果，持續保持和強化注冊會(huì )計師專(zhuān)業(yè)勝任能力和職業(yè)道德操守，提升審計質(zhì)量。

（十四）進(jìn)一步規范銀行函證業(yè)務(wù)。加強銀行函證數字化平臺建設，加快推進(jìn)函證集約化、規范化、數字化進(jìn)程，利用信息技術(shù)解決函證不實(shí)、效率低下、收費過(guò)高等問(wèn)題，支持提升審計效率和質(zhì)量。開(kāi)展銀行函證第三方平臺試點(diǎn)工作，總結試點(diǎn)經(jīng)驗，形成配套工作指引，完善業(yè)務(wù)、數據、安全等標準體系，推動(dòng)銀行函證數字化平臺規范、有序、安全運行，并在上市公司年報審計中推廣應用。規范銀行函證業(yè)務(wù)及收費行為，對提供不實(shí)回函等違法違規行為依法依規嚴肅查處。

五、加強組織實(shí)施

（十五）加強黨的全面領(lǐng)導。進(jìn)一步落實(shí)行業(yè)黨建工作責任，堅持會(huì )計師事務(wù)所黨的組織和工作有形覆蓋與有效覆蓋相統一，推動(dòng)會(huì )計師事務(wù)所將黨建工作要求載入章程或協(xié)議，加強教育、管理、監督、服務(wù)，充分發(fā)揮行業(yè)基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，為注冊會(huì )計師行業(yè)健康發(fā)展提供堅強政治保證。

（十六）加強組織領(lǐng)導。各地區、各有關(guān)部門(mén)要從經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和全面深化改革開(kāi)放的大局出發(fā)，充分認識推動(dòng)注冊會(huì )計師行業(yè)健康發(fā)展的重要性，將相關(guān)工作擺到重要議事日程，并作為巡視督導的重要內容。財政部門(mén)作為主管部門(mén)要牽頭建立信息報送、督查考評等制度，發(fā)揮統籌抓總作用。強化行業(yè)自律，支持注冊會(huì )計師協(xié)會(huì )依法履職，充分發(fā)揮協(xié)會(huì )作用。密切關(guān)注注冊會(huì )計師行業(yè)發(fā)展重大問(wèn)題，加強前瞻性、預判性研究，堅持問(wèn)題導向，注重體系建設，制定完善基礎制度，及時(shí)出臺配套政策，精準施策，扎實(shí)推進(jìn)各項重點(diǎn)工作。

（十七）加強宣傳引導。建立行業(yè)輿情日常監測、會(huì )商研判以及中央和地方、政府部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì )的分級分類(lèi)響應機制。加強對注冊會(huì )計師行業(yè)法律法規和監管制度的宣傳，積極引導社會(huì )輿論和市場(chǎng)預期。

國務(wù)院辦公廳

2021年7月30日

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